Le calendrier d’adoption du budget pour 2025, qui doit être voté d’ici à la fin de l’année

Avec des lettres-plafonds qui n’ont été envoyées aux ministres que le 20 août par le chef du gouvernement démissionnaire, Gabriel Attal, le processus de construction du futur budget accuse déjà un retard de plusieurs semaines.
L’épreuve du vote du projet de loi de finances (PLF) pour 2025 sera bien plus corsée que les années précédentes. Depuis 2022, le gouvernement macroniste, malgré sa majorité relative à l’Assemblée nationale, était parvenu à faire voter ses lois budgétaires en ayant recours à l’article 49.3 de la Constitution, qui permet de faire adopter des textes sans vote.
Mais la dissolution et les élections législatives anticipées des 30 juin et 7 juillet ont complexifié l’équation cette année : le flottement de la situation politique – un gouvernement qui tarde à être nommé ; aucun bloc politique susceptible de constituer une majorité à l’Assemblée nationale – se heurte au calendrier exigeant de la préparation des lois de finances.
Le PLF, qui définit les recettes et les dépenses de l’Etat pour l’année à suivre, doit en effet impérativement être voté avant la fin du mois de décembre. Au préalable, la préparation du budget impose plusieurs étapes obligées, et ce dès le mois de septembre.

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Les « lettres-plafonds » ont été envoyées à chaque ministère

Transmises généralement au début du mois d’août aux différents ministres, les « lettres-plafonds » ont finalement été envoyées le 20 août par le premier ministre démissionnaire, Gabriel Attal. 
Après un temps de négociations politiques pour définir les orientations de politiques économiques pour l’année suivante et préparer les scénarios budgétaires, Matignon envoie un document à chaque ministre, fixant précisément les crédits attribués à chaque mission, pour permettre aux administrations de commencer à élaborer leurs budgets.
Les « lettres-plafonds » envoyées prévoient un gel des dépenses par rapport à 2024, ce qui équivaut à 10 miliards d’euros d’économies, compte tenu de l’inflation. Dans le détail, Gabriel Attal a déjà proposé de réduire de 3 milliards d’euros les dépenses consacrées au travail et à l’emploi en 2025. 
Le Haut Conseil des finances publiques donne son avis

D’ici à la mi-septembre, en coordination avec les ministères, la direction du budget du ministère des finances travaille à la finalisation des articles du PLF 2025, ainsi qu’à la rédaction de ses multiples annexes. Une fois cette tâche effectuée, le PLF est soumis pour avis au Haut Conseil des finances publiques autour du 13 septembre.
Cet organisme, placé sous la houlette de la Cour des comptes, a pour mission d’évaluer la cohérence du projet au regard des orientations définies dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP), qui fixe la trajectoire budgétaire sur plusieurs années. Il doit aussi mettre à l’épreuve le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses de l’année.
Le Conseil d’Etat est ensuite saisi pour passer au crible chacun des articles du projet et vérifier les chiffres des évaluations de recettes et des plafonds.
A la fin de ce processus, la direction du budget confectionne le « bleu » du PLF, un fascicule annexé présentant les crédits affectés à chaque ministère.
Le PLF doit être présenté en conseil des ministres

L’article 39 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) impose que le PLF soit présenté en conseil des ministres avant d’être déposé à l’Assemblée nationale, le premier mardi d’octobre. Il devrait donc être au plus tard dévoilé lors du conseil des ministres précédent, censé se tenir le mercredi 25 septembre.  
Les parlementaires votent le projet de loi de règlement

En préalable de l’examen du nouveau PLF, le gouvernement doit solder les comptes de l’année budgétaire écoulée, en soumettant au Parlement, lors d’une session extraordinaire, fin septembre, un projet de loi de règlement. Ce projet est susceptible d’être rejeté par les blocs hostiles à la politique du chef de l’Etat Emmanuel Macron – ce fut le cas en 2022 et en 2023. Ce rejet n’aurait néanmoins pas d’impact sur la suite du processus, car ce vote n’a pas de valeur contraignante.
Le PLF est déposé à l’Assemblée nationale

Après avoir été présenté en conseil des ministres, le PLF doit être déposé à l’Assemblée nationale au plus tard le mardi 1er octobre. Il est ensuite immédiatement envoyé pour examen à la commission des finances du Palais-Bourbon.
Les parlementaires négocient et votent le nouveau budget

Jusqu’à la mi-décembre, la phase d’examen du PLF est ouverte. En première lecture, les députés ont pour mission de discuter puis de voter la première partie du projet, consacrée aux ressources et à l’équilibre du PLF. Ils doivent ensuite travailler sur sa deuxième partie, dédiée aux crédits des missions, puis la voter.
La navette parlementaire conduit ensuite le PLF au Sénat, qui doit à son tour se prononcer sur le texte. En cas de désaccord entre les deux chambres, l’Assemblée nationale a le dernier mot.
Après le vote, le Conseil constitutionnel peut être saisi pour se prononcer en urgence sur la conformité de certaines des mesures du PLF avec la Constitution. Cette saisine peut émaner d’un groupe d’au moins 60 députés ou 60 sénateurs, du président de la République, du premier ministre ou du président d’une des deux assemblées. Les neuf Sages du Conseil constitutionnel peuvent censurer une partie des mesures, qui disparaissent alors du texte final.
Date limite pour publier le PLF dans le « Journal officiel »

Après son vote au Parlement, la loi de finances doit être promulguée par le président de la République et publiée au plus tard le 31 décembre dans le Journal officiel.
Si le blocage s’installe à l’Assemblée nationale et que les groupes politiques antagonistes ne parviennent pas à trouver de compromis, il est possible que le PLF ne soit pas voté d’ici la fin de l’année. Ce scénario étant inédit dans l’histoire de la Ve République, la France rentrerait dans l’inconnu, avec de probables perturbations sur le fonctionnement de l’Etat.
Le ministère de l’économie et des finances a déjà étudié une option d’urgence pour pallier l’absence d’un budget : une loi spéciale qui autoriserait le gouvernement à continuer de percevoir l’impôt et à ouvrir certains crédits budgétaires. Cette solution nécessiterait toutefois l’approbation du Parlement (avec ou sans 49.3), qui est loin d’être acquise.
Adel Miliani
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